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中国超级央行要来了?

经济观察报 记者 欧阳晓红大金融监管机构或组织框架“胎动”多年,就是“生”不出来。这一次,能如愿分娩吗?反正决策层已给出时间表。

3月31日,国务院批转了国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》,意见要求,改革完善现代金融监管体制,完善宏观审慎政策框架,制定金融监管体制改革方案,实现金融风险监管全覆盖。这昭示,金融监管体系改革已提上今年的议事日程。

“全国金融工作会议前夕,6月份宣布中国监管机构改革计划并非没有可能。”一位监管层接近人士称。

国家行政学院教授竹立家告诉经济观察报,当下,大金融、大央行乃大势所趋,改革金融监管体制势在必行。其改革方案6月不出,年内也会推出来。

而不同金融结构条件下金融监管模式之演变,亦赋予大金融监管新的内涵。

第四次全国金融工作会议前的预热说法是“金融国资委”;第五次时,或将变成仿照英国的超级央行模式。

所谓超级央行,即央行下设金融管理局+独立的综合监管委员会。这种“央行+审慎监管局+行为监管局”——既符合现代宏观审慎政策框架的要求,又契合国际“三个统筹”之趋势的方案,目前政策呼声似乎较高。

金融危机之后的国际“三个统筹”是指,系统重要性金融机构和金融控股公司+重要金融基础设施+负责金融业综合统计等统筹监管均由中央银行承担。“类似英国模式的改革,阻力最小,人员机构震动不大,可行性较大。这也意味着金融监管协调机制‘实体化’。”一位政府机构管理层说。

不过,耶鲁大学教授陈志武告诉经济观察报,现代金融已经非常复杂,而且越来越复杂。应对方式之一是分业监管,而不是象英国那样的统一监管。所以,保留既有的一行三会应该更好。虽然许多金融公司什么都做,银行、证券、保险、支付和信贷都介入,但是,分业监管可以让监管责任更加清晰一些。“不妨保留目前架构,但把国务院副总理领导下的协调机制运营好,加以完善。”陈志武说。

“超级央行”

尽管业界存有分歧,但改革完善现代金融监管体制的时间表已经给出。

如无意外,按照此前传闻酝酿的方案,升级为副国级的央行或下设金融管理局,负责三会的监管协调。下设综合监管委员会,委员会将独立于央行其他部门,成为部级单位,直接对下面三会进行监管,三会则降为副部级单位。

换言之,多年争论、斡旋之后的结果或是:效仿英国模式,如英国改革金融监管体制,取消原有综合监管机构——金融服务局(FSA)。央行的监管职责既有宏观审慎,又兼具微观审慎。美联储也走向了“超级监管者”,其管理权涵盖诸多金融机构,亦囊括金融衍生品市场。

而三会某相关人士的态度是,目前任何评判与观点均言之过早,关键在于保持新常态的一种心态。其基本共识在于,银行、证券、保险等金融机构主要业务差异大、风险特点不同,专业化监管更符合现实。若将银行、保险与证券业等整合起来,用一套规则监管并不可行。

正如中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇建议,构建由央行牵头的宏观审慎监管框架,协同银监会、证监会、保监会发挥好微观审慎监管功能。即在现有一行三会基础上,建立以央行作为牵头方和引领者的宏观审慎监管框架,通过央行的协调作用加强不同监管机构间的联系,从而将宏观审慎和微观监管的协调机制融入监管体系。

按照中国金融四十人论坛成员李波的话说,国际上“三个统筹”趋势,既符合完善宏观审慎政策框架的要求,也符合2008年金融危机以来金融监管体制改革的最佳实践,应以此为基础构建与宏观审慎政策框架相适应的金融监管体制。

即以完善宏观审慎政策框架为核心,推进新一轮金融监管体制改革。据此,可以照搬的国际经验是英国模式。

细观英国模式,据李波分析,金融危机前,英国采取综合金融监管,监管制度呈现“三龙治水”模式。诸如,英格兰银行主要负责实施货币政策,同时关注整体金融稳定;金融服务监管局(FSA)负责对银行、证券、保险等金融机构统一实施微观审慎监管,并对金融行业行为和金融市场实施监管;英国财政部负责金融监管总体框架设计和相关立法。

危机爆发后,英国金融监管体制暴露出两大缺陷:三大监管机构间缺乏高效的交流与合作,当金融体系出现系统性风险时应对能力不足;以及金融体系缺乏宏观审慎政策的逆周期调控和跨市场风险防范。

李波撰文称,危机后,为实现“金融体系的长期稳定和可持续性”,英国对金融监管体制进行重大改革。

诸如,在中央银行(英格兰银行)董事会下设金融政策委员会(FPC),负责制定宏观审慎政策。将原金融服务局(FSA)拆分为审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。PRA作为英格兰银行的下属机构,负责对银行、保险公司、投资机构(包括证券投资公司、信托基金)等主要金融机构实施微观审慎监管。FCA成为独立机构,主要负责PRA监管范围以外的金融机构监管以及金融市场行为监管,促进市场竞争和保护消费者权益。再者是赋予FPC“两权”,即指令权和建议权。

前者,FPC有权就特定的宏观审慎政策工具作出决策,包括逆周期资本缓冲、差别化资本金要求等。后者,FPC有权向审慎监管局和金融行为监管局提出建议,监管机构若不执行,需要做出公开解释。最后一项改革是英格兰银行负责对具有系统重要性的金融市场基础设施进行审慎监管。“改革之后,英国建立了宏观审慎政策框架,中央银行(英格兰银行)集货币政策、宏观审慎政策和微观审慎职责于一身,维护金融稳定的职能得到全面强化。”李波认为。

那么,何谓宏观审慎政策框架?简言之,就系统性风险、金融业的全局运行而言,旨在维护货币和金融体系的整体稳定。保证不发生大面积金融机构破产,造成金融市场恐慌。

目前中国的金融监管环境正面临诸多挑战。诸如,同为部级机构的“一行三会”,其部门利益协调较难,加之综合经营、金融创新等……中国的“一行三会”模式、“铁路警察、各管一段”和“谁的孩子谁抱”之做法,显然有悖国际监管趋势。金融维稳已成央行头号政策目标。

“现行监管框架修改势在必行。”在瑞穗证券首席经济学家沈建光看来,央行作为金融体系流动性的最后提供者,只有打破先行监管框架,才能改变当前只能获得零散化的信息碎片的局面。通过协调监管,掌握最全面的监管信息,利用信息优势,及时干预和应对,避免事后救助以及相当昂贵的成本。“金融创新,特别是互联网金融的发展加大了对现有金融监管的挑战。”

汇金公司副董事长李剑阁曾提及,2015年来的资本市场动荡显示出分业监管的道德风险更为严重。中国央行此前没有金融监管职责,但有金融稳定任务,如果仍然利用碎片化信息,毫无疑问将增加央行的最后救助成本。“金融监管体制存在的主要问题,是缺乏从宏观、逆周期和跨市场的视角评估和防范系统性风险,防止金融体系的顺周期波动和跨市场的风险传播。”李波称。也因此,宏观审慎政策框架为核心的新一轮金融监管体制改革几成业界共识。这个超级央行,既要宏观审慎又要兼顾微观审慎。

怎一个“微观审慎”了得

天下事,合久分。分久合。

如果2016年推出中国监管机构改革方案,则意味着运行十三年的分业金融监管体制告一段落;但并非简单的“三会合一”。三会依然有其存在价值与必要性,尽管综合经营在中国是客观现实。

郭田勇认为,实现功能监管不意味着一定要打破机构监管,银、证、保三会分立也并不意味着无法实现功能监管。若是仅仅将三会简单合一,反而会扰乱正常的监管秩序。其逻辑是,尽管中国金融业混业经营趋势明显,但是银行、证券、保险,这些不同性质的金融机构主要业务差别较大、风险特点各不相同,专业化的监管更符合中国国情。另外,就具体指标看,银行与证券业有差异,不能整合到一起,完全凭借一套规则监管行不通。

在郭田勇看来,金融控股公司和各类跨业的新兴金融产品层出不穷,市场份额逐步扩大,潜在的风险不容小觑,但中国的监管架构并未跟随经营模式的变化而变化,导致功能监管逐渐缺失,机构监管成为主导。

1993年,美国经济学家罗伯特·默顿发表了《功能视角下的金融体系运营与监管》一文,首次提出功能监管的概念,主张发挥对不同金融机构所开展的类似业务与金融活动进行大体相同的监管,由此解决混业经营下的监管真空和监管重叠问题。“应该尽快明确我国综合经营的模式及监管原则,制定机构监管与功能监管一体化的监管方案。合理布局新金融模式和跨业的金融产品监管。”郭田勇称。

概之,中国应构建由央行牵头的宏观审慎监管框架,协同银监会、证监会、保监会发挥好微观审慎监管功能。微观审慎是针对单一金融机构进行监管,要求各自审慎运行。

不过,中国的现实是,若机构不归属自己管理,未统一管住人、财、物,则机制、规则就协调不起来。而日后“一升一降”(央行升副国级,三会降副部级)之后,纳“三会”人、财、物于麾下的超级央行似乎可规避此种尴尬。

当然,也有观点认为,有效监管不等同于机构框架调整,用机构变更代替深层次的改革,浪费人力物力,达不到改革目的。“这里,我们尤其要看到,过去这些年中国金融行业突飞猛进、创新发展成就突出,其中一个重要原因是一行三会之间的监管竞争。”陈志武告诉经济观察报,正因为有了这些监管竞争才使得信托、理财、私募基金等行业这些年可圈可点。如果合并一行三会组成一家统一监管部,万一这家监管部门不作为或者乱作为,那不是让整个金融行业一潭死水?这些值得我们注意。

可是,在沈建光看来,三会并入央行,其改革更为彻底,与国际化发展方向更为接近。一旦完成,可以深刻改革以往监管框架的弊端,帮助央行获得信息优势,降低最终贷款人的救助成本,并有助于宏观审慎管理的实现。

但接踵而至的问题或是,央行下设“金融管理局+综合监管委员会”之机构设置,涉及金融监管人才调配。中国金融监管人才较为匮乏乃目前现状。“机构设置,人才选拔要到位,这关乎大金融监管机制是否高效运行。人才很重要,但中国相对缺乏。而大央行大金融的国际化程度很高,基于专业化角度,不妨放开视野,招募金融监管的精英。”竹立家说。

而此前(第四次全国金融工作会议前)讨论颇多的金融监管协调委员会(简称“金监委”)组织构思是,金监委的会长或将由主管金融工作的国务院领导担任,而副会长则可能来自三个专业委员会。那么,此次酝酿之中、超级央行麾下的综合监管委员会也会如法炮制么?届时综合监管委员会副会长来自三会。

有别于金监委,综合监管委员会之外,超级央行模式还下设金融管理局。这旨在构造宏观审慎框架,负责三会的监管协调。而直接下辖三会的综合监管委员会则更多体现微观审慎意图。

无疑,“超级央行”将成为第五次全国金融工作会议前的热词。全国金融工作会议一向被业界视为金融改革风向标,1997年、2002年和 2007年、2012年,四度召开的全国金融工作会议,对构建国内现代金融体制起到了关键作用。第五次也不例外。

不过,“超级央行”也有不可承受之重。目前,央行货币政策目标的重点是金融稳定、保持合理的流动性与资金价格。而囿于发达国家货币政策主导全球金融周期和资本流动之影响,央行难免时常需要面对独立货币政策和开放资本账户之间的“两难”之选。同时,又要被迫祭出各种效果可能有限的创新工具。

而今,宏观审慎之外,央行又添重任;怎一个微观审慎了得?一切交给时间与历史去评判。

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