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当“魔兽”遇上“行政审批”,网络游戏到底归谁管?

当“魔兽”遇上“行政审批”,网络游戏到底归谁管?

《魔兽》电影热映进一步催热“影游联动”,而无论是开发电影还是游戏,行政监管问题当然不能忽视。恰在《魔兽》即将上映时,广电总局办公厅发布《关于移动游戏出版服务管理的通知》进一步明确移动游戏的审批事项。

当“魔兽”与“行政审批”再次相遇,不得不让人联想2009年由《魔兽世界》引爆的新闻出版总署(下称“版署”,已并入广电总局)与文化部关于网络游戏审批权的争议。这次争议引发的网络游戏审批权归属问题,至今仍未彻底解决。

三定方案前:网络游戏管理一片混沌

多有观点认为在2009年国务院三定方案出台前,网络游戏完全归版署管理,在三定方案出台后管理权才划入文化部。但考察2009年之前的有关规定,答案并不如此简单。

文化部一直参与网络游戏管理。

2004年2月17日《国务院办公厅转发文化部等部门关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知》规定,

“对未经文化部许可擅自利用互联网从事网络游戏……由文化行政部门依照《无照经营查处取缔办法》予以取缔。对未经文化部内容审查,擅自传播上述进口互联网文化产品的,由文化部依法查处,信息产业部依法配合”。

根据该通知,早在三定方案出台前,文化部管理网络游戏也是得到国务院认可的。

2004年5月14日文化部依据前述国务院办公厅通知等发布《关于加强网络游戏产品内容审查工作的通知》,规定“凡在中华人民共和国境内在线传播或者移动传播的外国网络游戏产品,必须经文化部内容审查后,方可投入运营”,明确文化部对网络游戏进行内容审查。

然后有趣的是几天后,5月19日国务院《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》即明确文化部“利用互联网经营网络游戏”的审批已被列入“国务院决定取消的行政审批项目”,疑似文化部关于网络游戏的行政审批权已被取消。

但2005年至2007年之间文化部又发布了多部与网络游戏相关的规范性文件,文化部对于网络游戏的管理权似乎未受影响。

版署也对网络游戏行使管理职能。

同期,版署也有一系列针对网络游戏管理的规定出台。如2004年《关于实施“中国民族网络游戏出版工程”的通知》,2005年《关于禁止利用网络游戏从事赌博活动的通知》,2007年《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》等。

重要的是,对于进口网络游戏的审批权也一直在版署。2005年《魔兽世界》由九城从暴雪引进,九城的《魔兽世界》也是在版署审批通过后开始运营的。

三定方案:审批权部分划转埋下隐患

2008年7月10日《国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(即文化部三定方案),规定将版署网络游戏管理(不含网络游戏的网上出版前置审批)及相关职责划入文化部。

文化部的“主要职责”包括“对网络游戏服务进行监管(不含网络游戏的网上出版前置审批)”。

次日,7月11日《国务院办公厅关于印发国家新闻出版总署(国家版权局)主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(即版署三定方案),规定将网络游戏管理(不含网络游戏的网上出版前置审批)及相关职责划给文化部。

版署保留的职能包括“对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批”和“负责对出版境外著作权人授权的互联网游戏作品进行审批”。

根据以上三定方案,版署关于网络游戏的审批权未全部划入文化部,而保留了“对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批”和“对出版境外著作权人授权的互联网游戏作品进行审批”等职能,这为版署与文化部的争议埋下隐患。

  • 导火索:《魔兽世界》从九城到网易
  • 2009年九城的《魔兽世界》运营权到期,九城与暴雪续约谈判破裂而同时网易与暴雪签订运营权协议,网易获《魔兽世界》中国大陆运营权。

    因网络游戏运营主体从九城变更为网易需要审批,恰逢三定方案将原归属版署的网络游戏部分审批权划给了文化部。网易为尽快完成游戏运营主体的变更,同时向文化部和版署提出了审批申请。

    九城与网易的商业博弈日趋白热化,版署与文化部对于《魔兽世界》态度迥异,将版署与文化部对于网络游戏审批权的争议推上前台。

  • 版署PK文化部:不同解读三定方案
  • 2009年4月24日文化部办公厅发布关于《规范进口网络游戏产品内容审查申报工作的公告》,提出“文化部负责对进口网络游戏产品进行前置审查”。这似与三定方案规定的版署保留“对游戏出版物的网上出版发行进行前置审批”相左,引起版署强烈不满。

    7月1日版署公布《关于加强对进口网络游戏审批管理的通知》火药味已经很浓,称“有的部门未经国务院授权,自设网络游戏前置审批和进口网络游戏审查,造成重复审批,干扰了正常的管理程序”。根据三定方案“新闻出版总署是惟一经国务院授权负责境外著作权人授权的进口网络游戏的审批部门,如发现有其他部门越权进行前置审查审批,违法行政,有关企业可依法向国务院监督部门举报或提起行政诉讼”。

    在《魔兽世界》未经审批重新上线,版署和文化部未发生直接冲突时,部门之争仍存在淡化处理的可能。

    7月21日《魔兽世界》获得文化部审批通过。当晚,版署有关负责人在接受新华社采访时表示,《魔兽世界》内容审查工作已经结束,在暴雪修改内容的同时,允许网易从7月30日起进行内测。

    此时版署与文化部的博弈仍保留了表明的平静。

  • 中央编办:权威解释三定方案
  • 在版署与文化部对于三定方案及网络游戏管理权存在分歧时,只能由三定方案的授权解释机构——中央机构编制委员会办公室(下称“中央编办”)负责解释。

    9月7日中央编办印发《对文化部、广电总局、新闻出版总署〈“三定”规定〉中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》。该解释与三定方案共同作为解决审批权争议的权威性的依据:

    解释首先含蓄地指出,“《‘三定’规定》印发后,三个部门在执行中对有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法工作等条文出现了不同的理解”。

    对于网络游戏审批权的实质问题,解释明确“文化部是网络游戏的主管部门”。

    对于存在争议的概念,解释提出“在文化部的统一管理下,新闻出版总署负责‘网络游戏的网上出版前置审批’。‘网络游戏的网上出版’是指网络游戏的出版物,‘前置审批’是指在经工业和信息化部门许可通过互联网向上网用户提供服务之前由新闻出版总署对网络游戏出版物进行审批。一旦上网,完全由文化部管理。

    对经新闻出版总署前置审批过的网络游戏,文化部应允许上网,不再重复审查,并在管理中严格按新闻出版总署前置审批的内容管理;网络游戏出版物未经新闻出版总署前置审批擅自上网的,由文化部负责指导文化市场执法队伍进行查处,新闻出版总署不直接对上网的网络游戏进行处理。

    新闻出版总署《‘三定’规定》中科技与数字出版司职责中‘负责对出版境外著作权人授权的互联网游戏作品进行审批’中的‘出版境外著作权人授权的互联网游戏作品’,是指境外著作权人授权的在互联网上网的游戏出版物。新闻出版总署负责对这类出版物进行审批,其他进口网络游戏的审批工作由文化部负责。”

    单纯依据解释表述似乎文化部占得先机。

    解释首先明确“文化部是网络游戏的主管部门”,其次版署负责“网络游戏的网上出版前置审批”是“在文化部的统一管理下”,再次关于“网络游戏的网上出版”和“出版境外著作权人授权的互联网游戏作品”都指向“出版物”这一更为狭窄的概念。

    然而解释对何为“出版物”并未进一步明确,同时也确认了版署的前置审批权:解释指出“对经新闻出版总署前置审批过的网络游戏,文化部应允许上网,不再重复审查,并在管理中严格按新闻出版总署前置审批的内容管理”。

    中央编办的解释意在厘清版署与文化部的职责划分,但三定方案审批权未全面划转的根本问题不能解决,解释不但不能起到定纷止争的效果,只会进一步增加争议。

    比如对于“出版物”的理解,支持文化部的观点认为保存有游戏介绍、游戏玩法、客户端资料的游戏光盘等有形载体才叫“出版物”,如网络游戏没有“物”的实体则版署无权审批。

  • 版署PK文化部:各自解读编办解释
  • 9月19日在已获文化部审批但尚未通过版署前置审批的情况下,网易发布公告宣布即日起《魔兽世界》重新正式运营。这一行为将版署与文化部的争议引向高潮。

    原本部门间的争议或能通过上级部门协调等方式淡化解决,但网易的公告使版署不得不明确态度:即如果默许《魔兽世界》运营,等于认可了版署的前置审批对于文化部毫无影响,这是版署不可能接受的。

    10月9日版署发布《关于贯彻落实国务院〈“三定”规定〉和中央编办有关解释,进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知》,该通知强调“新闻出版总署是中央和国务院授权的唯一负责网络游戏前置审批的政府部门”,并提出如果违反,“新闻出版管理部门将依法予以取缔,同时通知电信管理部门取消其相应增值电信业务经营许可证,通知工商行政管理部门依法变更登记或注销登记”,“任何部门不再重复审查,文化、电信等管理部门应严格按新闻出版总署前置审批的内容管理”。

    版署表明态度:《魔兽世界》未经版署前置审批,文化部的批准是无效的。

    10月20日文化部文化市场司副司长庹祖海在2009游戏开发者大会上公开表态,“某些部门必须停止对网游企业的粗暴干涉”,“网游行业的监管工作将逐渐明朗化,文化部也将加快对网游监管的接收工作”。表明文化部不认可版署的前置审批,强调文化部主管部门的地位。

    11月2日晚版署发布通知终止《魔兽世界》审批。

    该通知称由于网易“未经新闻出版总署审批同意”就进行“事实上的公开运营服务”,决定退回其代理运营《魔兽世界》(燃烧的远征)的申请,要求其“立即停止违规行为,纠正错误,停止收费和新账号注册”,“将视情依法对其作出相应的行政处罚,包括停止其互联网接入服务”。

    当晚网易发出公告称“为了保证服务器的稳定运行”,将于11月3日凌晨3时开始对服务器进行例行维护,预计11月3日11时前恢复正常运营。

    无从知晓11月2日晚至次日上午有关部门和网易作出了哪些努力,11月3日11时《魔兽世界》确实奇迹般地如期恢复运营。

    但当日下午,文化部文化市场司司长李雄在文化部举行查处第七批违法游戏产品及经营活动新闻通气会上公开表示,文化部是网络游戏的主管部门,《魔兽世界》运营权发生转移后,文化部已经通过了网易的审批;版署对《魔兽世界》终止审批的通知,不符合三定方案的规定“明显属于越权行为”。

    此后,《魔兽世界》更换运营主体的审批未再出现反复,而版署与文化部的争议也未再见任何公开消息,一切恢复平静,仿佛什么都没有发生过。

    后三定方案时代:网络游戏管理仍未厘清

    文化部有权管理网络游戏。

    2009年11月13日文化部发布《关于改进和加强网络游戏内容管理工作的通知》,再次重申其对于网络游戏的主管权。

    2010年6月3日文化部颁布《网络游戏管理暂行办法》——我国第一部网络游戏管理的部门规章。

    暂行办法规定“国务院文化行政部门是网络游戏的主管部门”,“国务院文化行政部门负责网络游戏内容审查……经有关部门前置审批的网络游戏出版物,国务院文化行政部门不再进行重复审查,允许其上网运营”,“国务院文化行政部门依法对进口网络游戏进行内容审查。

    进口网络游戏应当在获得国务院文化行政部门内容审查批准后,方可上网运营”,“网络游戏的网上出版前置审批和出版境外著作权人授权的互联网游戏作品的审批,按照《中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署〈‘三定’规定〉中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释》(中央编办发〔2009〕35号)的规定,由有关部门依据相关法律法规管理”。

    根据文化部暂行办法,文化部是网络游戏的主管部门,负责内容审查,但也明确了“经有关部门前置审批的网络游戏出版物,国务院文化行政部门不再进行重复审查”,肯定了版署的前置审批权及中央编办解释的权威性。——版署和新广电总局,继续在权限范围内管理网络游戏。

    版署继续负责“中国民族网络游戏出版工程”,自2004年版署《关于实施“中国民族网络游戏出版工程”的通知》颁布起,版署几乎每年发布一批“中国民族网络游戏出版工程”选题。版署继续负责“防沉迷”相关工作。

    2011年版署与其他部门发布《关于启动网络游戏防沉迷实名验证工作的通知》,版署并入广电总局后,新广电总局办公厅于2014年又发布《关于深入开展网络游戏防沉迷实名验证工作的通知》。

    以上相关职能在三定方案中均未明确保留在版署职能范围内。

    最关键的,版署继续负责网络游戏前置审批。例如《魔兽世界》的后续资料片“巫妖王之怒”、“大地的裂变”、“熊猫人之谜”和“德拉诺之王”,以及暴雪开发的《炉石传说:魔兽英雄传》都获得版署审批通过。

    新三定方案与变数?

    2013年版署与广电总局合并为国家新闻出版广电总局,相应涉及调整版署、广电总局、文化部等职能部门的权限划分。这本是解决版署(或新广电总局)与文化部关于网络游戏审批权争议的契机。

    然而《国务院办公厅关于印发国家新闻出版广电总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(新广电总局三定方案)仅提出“关于动漫和网络游戏管理,与文化部的职责分工维持不变”。至于“职责分工”中的权限争议仍未明确。

    2016年2月4日新广电总局和工信部公布《网络出版服务管理规定》,规定网络出版物包括游戏,“国家新闻出版广电总局作为网络出版服务的行业主管部门,负责全国网络出版服务的前置审批和监督管理工作”。按该规定,新广电总局明确自己为网络出版服务(包括游戏)的行业主管部门。

    值得注意的是,随《网络出版服务管理规定》实施而同时废止的2002年版署和信息产业部《互联网出版管理暂行规定》,并未明确将“游戏”纳入其中。

    2016年5月24日新广电总局办公厅颁布《关于移动游戏出版服务管理的通知》,规定了“出版行政主管部门”对于移动游戏的一系列规范。

    强调“未按照本通知要求履行相关审批手续即上网出版运营的移动游戏,一经发现,相关出版行政执法部门将按非法出版物查处”。该通知区分“出版行政主管部门”与“相关出版行政执法部门”的概念。

    按该通知,新广电总局明确自己为“出版行政主管部门”,而文化部应归入“相关出版行政执法部门”中。

    在新广电总局进一步加强对于网络和移动游戏出版服务管理的同时,未见文化部发出任何声音。

    神仙打架,小鬼遭殃

    无从判断三定方案出台的最初目的,是为了将网络游戏管理权从版署全部划入文化部的过渡,还是为加强监管设置网络游戏版署前置审批与文化部主管的双重管理体系。

    但至少就现状而言,新广电总局对于网络游戏的前置审批权是明确的,一款游戏能否上线先要获得新广电总局的批准,且涉及任何实质变更均要由新广电总局重新前置审批。

    但有一点必须注意,在没有国务院或中央编办明确意见的情况下,无论是新广电总局还是文化部,对于自己权力范围的界定并据此出台管理规范在法律上都可能存疑。只有国务院和中央编办有权说明,网络游戏管理权划分的现状是否符合三定方案及中央编办解释的精神。

    近年移动游戏的蓬勃发展使得网络游戏的大蛋糕更加令人垂涎。对于行业从业者而言,是版署还是文化部管理也许不是最重要的,只要尺度统一公平透明就是行业的福音。

    但网络游戏管理权分家的大前提不解决,不知何时版署与文化部之争就会再现,切莫演变为“部落”与“联盟”的战争为妙。

    【钛媒体作者:娱乐资本论;微信公众号:yulezibenlun;本文作者:郑厚哲】

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